公地管理：湖南强省会战略的行政资源配置
邹刚
一、引言
2009年诺贝尔经济学奖授予新制度经济学两位领衔人物奥斯特罗姆和威廉姆森，表彰前者从政府和“组织”的角度，后者从企业的角度研究市场失灵下的经济治理问题方面的卓出贡献。奥斯特罗姆通过公共牧场和公共水利体系等一系列案例分析，得出市场机制在公共物品的资源配置失灵后，政府不是唯一的选择，用户组织（user associations）在一定条件下可以组织自治管理公共物品。
有独无偶，湖南强省会指导思想下的长株潭一体化战略在执行上反复强调的是“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”。除能源同体外，其他“四同”均可以视为经济学概念上的“公地”。长株潭发展协调机构已经实施了信息同享中的市话同网，正在推动湘江污染同治，规划启动长株潭城铁等等,一系列长株潭的公共物品或类公共物品正在城市群中城市作为用户条件下实施资源配置。
长株潭一体化过程中不同的公共物品和不同的用户面对新制度经济学遇到的同样的问题，奥斯特罗姆关于公地管理的精辟理论在城市群治理，特别是在长株潭行政资源配置上具有一定的启示作用。与奥氏理论的环境不同，这里的用户或用户组织是城市或城市群组织。本文尝试从新制度经济学角度探讨湖南强省会战略下长株潭一体化过程中的城市群治理与最重要公共产品之一——行政资源的配置。
二、新制度经济学与城市群治理
面对市场失灵和交易费用的上升，制度经济学科斯的答案是企业组织。奥氏理论回答是政府或用户组织。其实政府、企业和用户组织都是一种解决市场失灵的“组织”。熊比特很早就发现政府是类似于企业，又与企业生产形式、产品服务和追求目标完全不同的组织。政府掌管公共财物，提供公共服务，以一种特殊的投入产出方式经营公共产品。城市群中市、区及更低一层次政府可视为经济学上的“组织”，将熊比特、科斯和奥氏理论综合起来，可以认为城市群中城市各级政府机构是为解决市场失灵和“行政交易费用”上升条件下出现的组织。行政资源最适当的配置成为城市群环境下公共产品分配和公共产品治理的最重要课题。
从狭义角度上看，公地可视为长株潭三市都可利用，又不能在单一城市范围内治理的公共物品，如穿过三市的湘江流域。从广义和动态发展的角度，三市作为城市群一体化过程中包括行政资源在内的公共物品和公共服务都在本文所指的公地范畴。湖南强省会战略下长株潭一体化现阶段实施“五同”中“四同”可以直接应用公地管理理论，实施中的长株潭联席会议实际上是某种意义上的用户自治组织。
本文的目的是从广义和动态发展角度探索湖南强省会战略下长株潭城市群一体化过程中公共产品及服务的合理配置方法。从这一角度出发，长株潭一体化发展的目标应定义为“行政同配、财税同库、国土同市、建设同规、市民同户。”下面逐一阐述从广义和动态发展角度提出的长株潭城市群一体化的公共物品和公共服务的治理机制：
1、行政同配
行政资源包括行政区划、行政架构、行政授权、行政分工、行政机制等与行政决策、执行和监督相关的要素。行政资源是城市群最重要的公共产品及服务。将一组特定的城市群一体化，首要任务是对这一组城市群共同分配行政资源。例如湖南强省会战略下长株潭一体化，首先就要解决一体化过程中的行政区划。即使从狭义上看，区划确定了公共产品及服务的来源和配置手段。
2、财税同库
长株潭三市占全省GDP40%以上，一体化过程中要省财政拿出额外财力支持与深入落实科学发展观是不吻合的。长株潭融城过程中公共产品及服务的推出需要巨大的财力。例如规划启动的城铁，耗资千亿以上。长株潭协调机构下刚刚增资到百亿资本的湖南投资控股公司目前至少承担了城铁湖南省应出缴的50%投资，但是没有财税支持的城投，融资和还贷能力是有限的。
财税同库并非将长株潭所有财政税收上缴，但至少要解决城市作为用户应缴纳的公共产品及服务所需的投入和费用。例如长株潭为一个城市最近申办17届全运会，三市将共享全运会带来的公共产品及服务，亦需要按分享的比例缴纳全运会设施和活动的投入。财税同库要解决城市群公共产品及服务的投入和费用外，还要解决城市中各级行政架构财税的缴纳和分配。
3、国土同市
国土同市是指长株潭国土规划应从目前三市过度到最终一市的管理。长株潭三市之间、城县之间、城乡之间级差地租巨大，三市之间、城区之间、城县之间分界线极长，分成三家国土局各自在分界线内管理。长株潭一体化启动之际应设立统一的国土部门，解决城市群、城区群和城乡群之间公共产品及服务的用地，并对城市、城区和城乡用地通过宏观指导统筹调控，解决二元或多元化结构问题。
与国土管理伴生的规划管理遇到类似的问题。长株潭至少应有统一的规划部门制定城市群公共产品及服务用地的规划，同时从宏观上以三市融城为目标管理单个城市发展规划的修编。统一规划的原则是三市同心发展，共享公共产品的分配和服务。
4、建设同规
建设同规指城建口管理三市的统一和分工关系。通过多年的摸索，发达国家大都会在城建口统一规章管理，分类分级执行上取得了一些成熟的经验。三市统一的城建口管理部门只管理公共产品及服务的建设相关问题，商用和社区建设管理分类到市或区级管理。
5、市民同户
城市群一体化过程中，长株潭三市市民将以同一城市户口登记，更重要的是市民享受的公共产品及服务程度应逐渐均等。市民用户可用来作为解决城乡二元结构的一种途径，例如长沙新拆迁安置条例为失地农民解决社保后，农民实际上已成为城市居民。考虑到流动人口，以开放的观念制定长株潭人口户籍政策，市民同户可引进居民概念，即在长株潭居住一定年份的居民，可按市民用户登记。
三、长株潭的行政区划资源配置
众所周知，长株潭现状区划肯定不是长株潭一体化后的行政区划。国内外大城市的形成无非是城市化带来中心城市的盲目扩张，或者是通过行政区划的制定主动引导城市的有序扩张。长株潭各自独立的行政区划既保留了文革前一市一县的特征，又体现了80—90年代中心城市辐射县域经济发展的思路。从行政区划上看，长株潭并未作好成为一个超大城市的行政准备。假定长株潭为一个实现湖南强省会战略的虚拟城市，与国内超大城市行政区划主要指标比较如下：
国内超大城市与长株潭区划比较表
注：重庆和郑州获取数据不全，未列入本表比较。
将长株潭与国内主要超大城市比较，可以看到目前长株潭行政区
划并非城市群一体化过程的最适合配置。主要问题如下：
1、相较于国内超大城市，长株潭人口最少，已建成城区面积最小，行政区划却最多，共计3市12区。这样既不利于合理的城市区划发展，还会造成公共行政资源的浪费和增加行政交易费用。
2、长株潭按市辐射县的体制，要带动11个县级市城市化，势必造成多点开花。不仅近、中期长株潭各城市自身的规模根本带不动其辖区内县级市的城市化，同时亦不利于统一的中心城市形成。
3、国内外中心城市带动周边地区主要模式为市区带动郊区的格局。长株潭一市带一同名县，同名县似是郊区，又未按郊区格局规划，造成同名市、县两张皮，郊区没有成为市区扩张的资源。
4、除新设的大河西先导区以外，区划越分越小。相反，国内主要超大城市区划尽可能大，特别是新区硕大无比，与老城区完全不在同一数量级。去年的滨海新区，以及刚刚合并了南汇县的浦东新区等区划思路充分体现了超大城市城市化策略的大手笔。长株潭各市城区人为的分小，最近北京大西城和大东城区撤四并二，上海黄浦区与卢湾区合并，均是向打破小城区方向推进区划优化配置。
随着长株潭一体化进程，城市区划适应性的调整是未来20—30年规划过程不可避免的现实。合理的区划可以作为长株潭城市群治理的推进工具，率先作好长株潭按超大城市方向发展的区划上的准备，并以新区划的行政架构作为长株潭一体化过程中可依靠的行政资源。重新配置长株潭行政区划资源的具体建议如下：
1、按长沙大河西先导区的思路，将长沙河东城区一分为二。芙蓉区、开福区和长沙县319国道以北部分统一划成大城北，天心区、雨花区和长沙县319国道以南部分统一划成大城南。新行政区划命名不是本文的目的，为叙述方便暂将大河西、大城北、大城南分别命名为长西区、长北区、长南区。
2、株洲和湘潭撤市设区，并按区级行政区划管理，形成长株潭已建成城区在一市五区架构中各区城区面积、人口和街道办事处数量基本平衡的城市格局。
3、设立副省级架构的长株潭市（同样本文不涉及城市命名），将目前长株潭中心的暮云镇、大托铺、跳马和昭山先导区规划成绿色中央行政办公区（暂定名为暮昭行政区），并将长株潭市政府以及逐一合并后的市政府各机关迁入暮昭行政办公区。
4、新区划完成后的长株潭市为一市六区的架构。副省级的长株潭市之下，设有六个正市级或副市级的长西区、长北区、长南区、暮昭行政区、株洲区和湘潭区。原三市所辖11个县级市，按相邻地域划成六到八个副市级或正县级郊区，仅保留2—4个离中心城区较远的县级市。总之，区划配置的原则是最大限度减少行政交易费用。
上述新区划或多或少考虑到长株潭一体化的过度状态。按滨海
新区和浦东新区最近提出的区位战略，更进一步可以将滨湖先导区划
入长北区，暮昭行政区划入长南区，云龙先导区划入株洲区，以及天
易先导区划入湘潭区。最终形成一市五区，每一个区带动一个先导区，
或本身就是先导区的格局，以区划推进长株潭市先导区的两型社会建
设，形成长株潭市按从城区到先导区，进而到郊区的有序城市化策略。
暮昭行政区的设立和发展是长株潭市超大城市形成的画龙点睛
之笔。省政府南移加快了三市融城，推动了以行政办公区融城的趋势。将长株潭市政府及市属各部门坐落到暮昭行政区的规划是打破三市各自独立发展的釜底抽薪之作，将促成一市五区有机结合成符合两型社会要求的生态超大城市。暮昭行政区的选择同时也是长株潭城市“绿心”的最好归宿。
四、湖南强省会战略下长株潭行政架构的行政资源配置
按强省会战略将长株潭区划资源重新配置后，相应的行政架构与职能的行政资源配置成为最重要的课题。九十年代以来，中国行政学界对城市管理体制的普遍提法是市一市辖区一街道“两级政府，三级管理”的模式。近十年来，市区一级产生了大区或新区、功能区等新体制，办事处下属居委会转变成性质仍在定义中的社区。为了更全面的探索面向超大城市的城市群治理策略，本文首先比较分析国际三大都会纽约、东京和伦敦的城市行政架构与职能配置。纽约市是美国最大的城市，人口约2000万，城区人口约为830万，城区面积790平方公里。国内一般认为纽约市分成五个区，实行市一区两级行政体制。实际上纽约市分成五个行政区，各区政府为纽约洲的郡（County）。美国通常郡大于市，只有纽约是市大于郡。纽约基层组织可直译为社区（Community District），五个郡之下共有64个社区。
日本首都东京总面积2155平方公里，城市人口1280万人。东京行政架构为市级东京都政府，下辖23个特别区，以及27个“市”、5个町、8个村和2个群岛。日文“都”即为中文的“市”，区或“市”町村中的市实为不同的区体制行政形态。
英国伦敦总面积1577平方公里，城市人口750万人。大伦敦市架构为市—直治市或区。伦敦市于2000年5月通过选举产生了“大伦敦管理局”，拥有独立的行政与立法权限，地位最高。伦敦市分成32个单一管理区（Unitary Authority Region），其中只有威斯敏斯特区保留为自治市体制和市的名称。32个行政区中靠近城中心的12个区合称为内伦敦，内伦敦周围的20个区合称为外伦敦。
国际都市的行政架构与职能配置比较
注：东京和伦敦社区架构和职能有待进一步研究。
与行政架构相配置的民选机构设置是一个更大范围的课题。三大目标都市通过上百年的磨合演变，形成了行政架构、民选机构和自治机构在各个级别相辅相成，又相互制约的体制。三大国际都市行政机构与民选机构行政、立法和监督相互制衡是包括政体在内行政资源配置的工具。因三大国际都市政体与中国不同，这方面比较研究有待于更深层次的探讨。即使比较都市行政架构和职能也是一项庞大的研究，本文将侧重于规划、国土和建设三个相互关联的行政领域，分析借鉴国际都市行政资源配置的经验。
国际都市国土规划和建设机构与职能配置比较
注：东京和伦敦社区国土规划和报建职能有待研究。
单从规划、国土和建设方面看，国际大都会行政职能配置的特点如下：
1、都会市一级管理各区共同使用的交通、供排水、水利施量等公共资源的规划和建设。东京和伦敦还突出了落在某区或几个区城市重点项目，如奥运会设施和金融城的规划和建设。
2、建设审批，特别是民用、商用建设审批一般在区级政府。纽约和伦敦区级政府有相对的民选机构，这两个城市的区级政府区域规划制定和审批权力较大。
3、社区内包括功能区变更、特殊许可证和城市建设改造亦可在社区一级通过社区委员会表决方式审批。
值得注意的是，在合理的区划下国际都会行政职能配置是相对适当的。在区划不合理情况下，国际大都会行政职能配置没有借鉴意义。
长株潭城市群目前行政职能配置显然是有待改进的。为缩小分析面，本文仅探讨行政架构与职能中国土规划和建设三块的行政资源配置。长株潭三市国土规划和建设行政资源配置现状和特点如下：
1、长株潭三市各自有一套独立的市一区和市一县国土规划和建设管理部门。三市的国土规划和报建审批在城区均收到市一级，在市—县格局中县级国土规划和报建相对独立。这样造成长株潭各区、县国土规划和报建审批权差异极大。虽然属同级机构，城区一级比县一级配置了更优秀的干部，但县一级国土规划和报建部门职能配置更全面。
2、长株潭三市国土规划和建设行政资源配置的一个问题是三市协调机构职能配置不够。省政府下的协调机构属省发改委一个部门，目前仅负责宏观总体规划和最近开始城铁项目。三市刚完成修编和正在修编的城市发展规划仍然是各自为政。目前的协调机构没有足够的行政资源配置用于协调三市国土规划和建设的方向。
3、长沙提出的大河西试点区无论从区划，还是从配套的职能配置上探索了改革的方向。大河西不但区划配置合理，更合理的是在行政职能配置上授予大河西管委会市级国土规划和报建的审批权。国内类似于大河西的改革试点包括天津的滨海新区和上海的浦东新区。在天津和上海的经验之上，大河西走得更远，不到两年时间，大河西区划和行政职能配置就产生了行政资源重新配置产生效率的示范作用。
与滨海新区和浦东新区一样，大河西下包括有行政区、功能区、农村镇政府几种形态的行政部门。解决好如象大河西一样新区与这些不同形态行政部门关系，成为新区管理和行政资源的重要课题。
通过大都会行政资源配置比较，在滨海新区、浦东新区和长沙大河西试点基础之上，本文尝试从国土规划和报建行政管理的角度对按一市六区划定区划后的长株潭进行机构职能配置。
强省会长株潭市国土规划和报建管理职能配置
即使针对就国土规划和报建职能配置而言，本文如其说是解决问题，不为说是提出问题。湖南强省会长株潭新区划后对应新行政机构职能配置的特点是：其一、长株潭市市政府配置共用公共资源和城市群一体化项目用地、规划和报建审批的职能；其二、市政府审批各大区发展规划，并制定各大区统一的国土、规划和报建政策；其三、六大行政区区政府享有基本均等的行政职能资源配置；其四、各区在辖区内配置了原来市级政府所享有的国土规划和报建行政职能；其五、功能区和其他行政区国土规划职能有限；其六、办事处、社区作为国土规划和报建项目变更和调整的听证与表决基层部门。
本文未涉及的是人民代表大会和政协如何配置。更有意义的课题是办事处、社区和居委会等最基层行政和民选机构的配置。深圳体制改革最近很重要的一个试点就是将社区和居委会分开，撤消办事处。社区成为政府派出机构——社区工作站，居委会和业委会成为居民自治机构。基层组织的功能分开后，职能配置将更容易合理化。
在新的区划和机构与职能配置下，长株潭市不是一个大而全的大市官僚机构，它应该定位于六大区城市群走向一体化的协调机构。从另一方面看，长株潭市又不同于象两型办一样的协调机构，长株潭市市政府可以设计成城市作为“用户”的自治组织。这种自治组织管理权限局限在各区不能自理的公共资源治理和城市群一体化带来共同问题的范围内。奥氏理论中公共事物的治理之道可以用来指导这种状态下的行政资源配置。基于这样的原则，3+5城市群可以在更大范围内配置8个城市的行政资源，从而探索湖南更有效的城市化道路。
五、结论
本文强调区划划分应先于湖南强省会战略下长株潭一体化，而不是被动的反映和跟随长株潭一体化。率先着手区划划分，将决定由谁，在何种行政架构下领导和执行长株潭一体化。目前长株潭一体化的任务和目标，与其配置的行政资源是不相称的。实现现代化的发达国家和地区，城市化过程均展现了合理区划下的行政机构在解决二元结构问题的执行力和领导力。新区划方向确定后，区级管理体制和行政管理方式是超大城市能否驾驭城市化进程的关键，行政架构重新配置势在必行。
首先，大河西先导区大部制、小政府和大区域的模式已成为极有意义的探索。大区域之下原有行政区、开发区、镇政府、大学城等行政资源配置有待解决。从滨海新区和浦东新区发展来看，大区下的功能区体制至少是一条可行的道路。按此方向，大区区划尚需要解决功能区区划，以及大区与功能区之间行政资源分配的问题。
其次，长株潭市行政架构必须做实，形成三市融城过程中能统一配置处理各市公共事物行政资源的强有力的行政中心。统一配置资源包括行政资源，市、区之间行政资源的分配甚为关键。例如对城市化极为重要的规划、国土行政管理方面，城区的权力远比同级县级市小许多，不利于城市化过程的领导力和执行力的实施。
最后，郊区和县级市行政资源分配问题要深入研究，目前城市化过程中多点开花的现象要重新探讨。这方面的核心议题是长株潭走卫星城道路，还是朝超大城市方向城市化。国内外经验表明，超大城市在配置城市化公共资源的效益更明显，对推动经济社会发展更有力。
各国经验表明，在城市化率从30%—70%的过渡过程中，是一国或地区经济结构变化最大的时期。长株潭作为一个整体城市正处在这一时期。长株潭区划配置和行政机构配置的宗旨在于探索解决工业化和农业集约化经营带来的城市经济社会发展问题。有序合理的城市区划和行政机构设置策略，有利于工业化和农业集约化经营的四化两型建设过程中城市经济社会的平稳发展，从而探索出湖南经济社会在科学发展观指导下的发展模式和道路。
行政资源重新配置后新的强省会长株潭对湖南省的经济社会发展肯定会带来长远的影响。省级经济将体现为一省一市，3+5城市群转变成1+5城市群。按湖南强省会战略设计的长株潭市，将在全省城市化二元结构改造过程中发挥出超大城市的规模效益，并将公地管理的各种潜在资源，特别是不需要外部投资的行政区划资源，充分释放出来，最终形成强省会带动湖南社会经济发展的画龙点睛作用。
（作者系原美洲投资银行首席经济学家，本文于2018年8月首次在“长株潭城市群一体化战略研讨会”宣读并发表，本次发表时湖南以外城市区划暂未更新，长沙大河西已于2022年6月25日命名为包括本文建设区划范围区政合一的湖南湘江新区。）
参考文献:
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